公共采購市場(chǎng)亟待檢察機關(guān)的介入 ——

李春 2006-1-4 0:46:14

公共采購市場(chǎng)亟待檢察機關(guān)的介入
----讀谷遼海的專(zhuān)著(zhù)《法治下的政府采購》
2005年12月，由北京市遼海律師事務(wù)所主任、中國物流與采購聯(lián)合會(huì )特聘的政府采購專(zhuān)家、高級律師谷遼海先生撰寫(xiě)的政府采購系列叢書(shū)第三卷《法治下的政府采購》，在我國《招標投標法》、《政府采購法》分別實(shí)施六周年和三周年前夕由群眾出版社正式出版，面向全國公開(kāi)發(fā)行。針對我國的兩部公共采購法即《招標投標法》和《政府采購法》所存在的嚴重缺陷和沖突及其制度的缺失、采購主體在實(shí)踐中的黑箱操作行為、公共采購市場(chǎng)普遍存在的"權力租金"交易現象，谷遼海憑著(zhù)其扎實(shí)的法學(xué)理論基礎和豐富的實(shí)踐經(jīng)驗，逐個(gè)問(wèn)題展開(kāi)了全面論述和深入分析，闡述了“公共權力租金”交易的深層次原因，為各級檢察機關(guān)進(jìn)入公共采購市場(chǎng)的檢察拓寬了視野。
《法治下的政府采購》一書(shū)，通過(guò)國際國內公共采購制度的對比、通俗易懂的語(yǔ)言、以案說(shuō)法的形式，給我們講解了公共采購市場(chǎng)中的交易主體、信息披露制度、回避制度、交易方式、采購程序、交易過(guò)程、采購合同、驗收程序等公共采購中的各類(lèi)制度和各個(gè)環(huán)節及其所存在的問(wèn)題。谷遼海在書(shū)中說(shuō)，我國目前的公共采購市場(chǎng)是指各級國家機關(guān)、企事業(yè)單位、團體組織等采購主體利用公共資金，通過(guò)公開(kāi)招標等采購方式獲取貨物、工程和服務(wù)以及公用事業(yè)而形成的公共交易市場(chǎng)，或者雖非利用公共資金，也不管采購主體是否為政府機關(guān)、團體組織、國有的企事業(yè)單位還是私營(yíng)企業(yè)，只要涉及到公共安全、公共設施、公用事業(yè)等事關(guān)公眾利益和國家利益的稀缺采購資源，都必須通過(guò)強制招標的方法，引入競爭機制，所有強制招標的采購信息必須在國家權威媒體上公開(kāi)披露，以充分體現透明度和公平競爭。
自1980年招標采購的競爭方式引入我國的公共采購市場(chǎng)后，從試點(diǎn)到逐步展開(kāi)，直至今天在全國普遍實(shí)行，我國的公共采購市場(chǎng)發(fā)展迅猛。據國家有關(guān)部門(mén)統計，我國的公共采購在整個(gè)國內市場(chǎng)占有非常龐大的份額，大約有1.5萬(wàn)億人民幣左右。2001年，我們加入WTO后，僅僅開(kāi)放了第一商業(yè)消費市場(chǎng)，公共采購市場(chǎng)尚未對外開(kāi)放，但我國早晚也會(huì )加入WTO的《政府采購協(xié)定》。
近些年來(lái)，煤礦特大事故頻頻見(jiàn)諸于各大媒體。有關(guān)部門(mén)對事故原因調查后，總結問(wèn)題的根源在于黨政干部在煤礦參股分紅，政府官員與民營(yíng)企業(yè)聯(lián)手勾結牟利，從而造成監督機制的疲軟。為此，國家采取了系列嚴厲措施，要徹底鏟除“官煤勾結”的土壤。盡管?chē)�家三令五申，限期政府官員退出煤礦投資入股分紅，然而每年的礦難事件還是不斷地發(fā)生，國家政策在實(shí)踐中執行起來(lái)收效甚微。谷遼海律師分析其原因說(shuō)，這無(wú)非是政府官員利用手中掌握著(zhù)公共資源的管理權力，與民營(yíng)企業(yè)所進(jìn)行的交易越來(lái)越隱蔽，設租人通過(guò)第三人將“權力租金”以股權的形式與尋租人分取紅利，彼此之間的交易往往不為人們所察覺(jué)，從而導致監督的真空狀態(tài)。谷遼海說(shuō)，“官煤勾結”只是我國公共采購領(lǐng)域里的一個(gè)縮影，在涉及到公共資源、公共利益尤其是在特許經(jīng)營(yíng)項目的采購領(lǐng)域里，擁有控制權力的政府官員與謀求壟斷利潤的供應商之間參股分紅、共同掠奪公共資源的現象非常普遍，在利益均沾、權力共享的勾兌下，監督機制自然成了虛位狀態(tài)。對此，《法治下的政府采購》一書(shū)中的系列論文，例如，《我國特許經(jīng)營(yíng)須納入政府采購體系》、《“代建制”不能避免“權力租金”》、《我國招標投標采購中的“黑白合同”》、《競爭性談判制度所存在的“黑洞”》、《藥品集中采購亟須進(jìn)入政府采購體系》、《單一來(lái)源采購方式所存在的監督缺位》等等，這些文章根據公共采購法律制度的相關(guān)規定，結合實(shí)際案例，分析現行公共采購市場(chǎng)監督機制所存在的缺陷和缺失，建議有關(guān)國家有關(guān)部門(mén)應該修改完善現行的法律制度，加強對公共采購市場(chǎng)的監督。
作者認為，我國現行的公共采購制度中的監督機制存在著(zhù)以下的缺陷。其一，招標公司為“權力租金”提供了合法場(chǎng)所。不論是我國《招標投標法》還是《政府采購法》，均允許以營(yíng)利為目的的招標公司代理公共采購業(yè)務(wù)。這在國外的公共采購制度中是非常罕見(jiàn)的。我國現行法律對招標公司的法律定位是中介代理機構。實(shí)踐中，一般都是較大的公共采購項目由招標公司代理，表面上來(lái)看，采購人似乎不掌握公共采購項目的最終決定權，供應商獲取公共采購項目不是直接從采購人的手中拿到的，而是由招標公司通過(guò)公開(kāi)招標的方式，在公平競爭的情況下獲得的。谷遼海說(shuō)，我們細細分析，幾乎所有的尤其是競爭激烈的招標采購項目，招標公司為“權力租金”的實(shí)現提供了橋梁。谷遼海認為，在我國相關(guān)法律監督機制越來(lái)越完善的情況下，采購人攝于法律的威力，通常不是直接從供應商手中拿到“權力租金”，而是與招標公司進(jìn)行共謀。承攬更多的代理采購代理業(yè)務(wù)，并賺取高額利潤是招標公司生存和發(fā)展的前提。在公共資源稀缺的情況下，掌握“權力租金”的采購人選擇招標公司的余地非常大，為了使自己掌握的資源獲取更多更高的“權力租金”，必須與熟悉的中介機構進(jìn)行勾兌。而在強手如林的競爭對手面前，招標公司為了獲得采購代理業(yè)務(wù)，也必須進(jìn)行尋租，支付相應的“權力租金”才能獲得生存和發(fā)展的機會(huì )。在此情況下，招標公司為了支付“權力租金”，只能從供應商身上下手。那個(gè)供應商給付的酬謝最高，就將采購項目給誰(shuí)。谷遼海認為，現行公共采購制度所存在第二方面的缺陷是，評標專(zhuān)家制度為“權力租金”的實(shí)現提供了方便。根據我國《招標投標法》的規定，采購人（指招標人）或者采購代理機構（通常指名稱(chēng)各異的招標公司）不得在評標委員會(huì )推薦以外的供應商中確定中標、成交的供應商。這表面上來(lái)看，似乎非常透明和客觀(guān)公正。根據《招標投標法》的規定，評標委員是招標公司臨時(shí)組建的，評標專(zhuān)家是招標公司聘請的，酬金是招標公司給付的。
俗話(huà)說(shuō)，拿人錢(qián)財，替人消災。評標專(zhuān)家不能不聽(tīng)從招標公司的意見(jiàn)，不可能獨立地站在第三方的公正立場(chǎng)選擇適格供應商。而一次采購項目評標結束，評標委員會(huì )就解散了，也不可能獨立承擔法律責任。正如一場(chǎng)宴會(huì )，招標公司邀請大家聚餐，吃完了就散宴了。在現行的評標專(zhuān)家制度下，通常選擇投標報價(jià)最高的供應商為合格供應商。為什么不選擇報價(jià)最低的供應商呢？因為“權力租金”通常是在投標供應商最高報價(jià)與最低報價(jià)的差額中獲得的。比如，1000萬(wàn)元的工程，有的供應商報價(jià)800萬(wàn)元就可以完成采購項目，有的報價(jià)900萬(wàn)元，有的報價(jià)600萬(wàn)元。在這幾個(gè)不同的報價(jià)中，最低報價(jià)600萬(wàn)元的供應商往往會(huì )敗下陣來(lái)，通常報價(jià)900萬(wàn)元的供應商就有希望中標。兩者之間的差價(jià)300萬(wàn)元就是“權力租金”。谷遼海說(shuō)，由于我國公共采購市場(chǎng)存在著(zhù)巨大的隱蔽性，目前普遍存在的“權力租金”現象通常還不為人們所關(guān)注。對此，谷遼海認為，我國各級檢察機關(guān)作為法律的監督機關(guān)，非常有必要對我國公共采購所存在的法律和實(shí)踐方面的問(wèn)題進(jìn)行深入研究，對于各級檢察機關(guān)來(lái)說(shuō)，公共采購市場(chǎng)的監督還是未開(kāi)發(fā)的“處女地”，有待于我們去進(jìn)行認真地探索。為了真正地發(fā)揮檢察機關(guān)在公共采購市場(chǎng)的監督職能，我們還須對這一領(lǐng)域給予更多的關(guān)注，將廉政制度建設延伸到公共采購領(lǐng)域里，在這一領(lǐng)域里加強檢察機關(guān)的法律監督，以提高公共采購對象公開(kāi)招標的透明度，保護廣大供應商的合法權益，從而使我國的公共采購市場(chǎng)有序地、健康地發(fā)展，以維護國家法律的尊嚴。

李春
2005年12月31日

========================================= 本欄書(shū)評僅代表撰寫(xiě)者個(gè)人觀(guān)點(diǎn)========================================