鄉鎮衛生院是計劃經(jīng)濟時(shí)期“縣或鄉設立的一種衛生行政兼醫療預防
工作的綜合性機構，其任務(wù)是負責所在地區內醫療衛生工作，組織領(lǐng)導群
眾衛生運動(dòng)，培訓衛生技術(shù)人員，并對基層衛生醫療機構進(jìn)行業(yè)務(wù)指導和
會(huì )診工作�！苯▏蠼�(jīng)過(guò)五十多年的發(fā)展，我國農村逐漸形成了按行政村
建村診所、行政鄉鎮建鄉鎮衛生院和行政縣建立縣醫院的“三級預防保健
網(wǎng)絡(luò )”。鄉鎮衛生院的功能定位，使得衛生院在農村“三級預防保健網(wǎng)”
中居于中樞地位，與縣級衛生機構和村衛生所上聯(lián)下接、密切配合，組成
有效的農村“三級預防保健網(wǎng)”，并與合作醫療、赤腳醫生被世界衛生組
織并稱(chēng)為中國農村醫療衛生服務(wù)的“三大法寶”；其經(jīng)驗為世界衛生組織
1978年《阿拉木圖宣言》“實(shí)現2000年人人享有衛生保健”的戰略措施
提供了有益的啟示和影響。鄉鎮衛生院作為農村“三級預防保健網(wǎng)絡(luò )”
的中樞，自產(chǎn)生以來(lái)，其職責擔負的是十數億農民的預防保健、基本醫療
服務(wù)和鄉村公共衛生管理。衛生院在控制傳染病、提高農民衛生服務(wù)質(zhì)
量、保障農民健康等方面發(fā)揮了重要作用。
計劃經(jīng)濟時(shí)期，鄉鎮衛生院主要靠縣級財政與農村集體經(jīng)濟聯(lián)合支
撐。20世紀80年代后我國進(jìn)入轉型時(shí)期，特別是1992年衛生院“三權”
(人事權、財權、管理權)下放到鄉鎮，由于集體經(jīng)濟支撐的缺失、傳統
合作醫療的式微、鄉級財政困難與投入的不足，致使鄉鎮衛生院出現“三
三制”局面。隨著(zhù)市場(chǎng)經(jīng)濟體制改革的推進(jìn)和示范效應，鄉鎮衛生院為
了自救，也融入改革的洪流中，全國有許多衛生院都采取了承包、租賃或
股份合作等“企業(yè)改革”的經(jīng)營(yíng)模式，在改革的進(jìn)程中，鄉鎮衛生院的基
本功能遭到了不同程度的削弱、倒退和異化：預防保健功能削弱、基本醫
療服務(wù)追求市場(chǎng)效益、基本放棄對村衛生室(所)的管理職能；這樣，鄉
鎮衛生院幾乎變成單純提供醫療服務(wù)的競爭性機構，作為為農村社區居民
提供綜合的預防保健和基本醫療服務(wù)的公益性事業(yè)單位的鄉鎮衛生院，已
被異化為營(yíng)利性醫療機構。這樣的“鄉鎮衛生院”自然是以營(yíng)利為目的，
走上了依靠市場(chǎng)、大力發(fā)展醫療服務(wù)的道路，與同樣失去任何財政補償渠
道、基本為私人舉辦的村級衛生所，都成了站在同一起跑線(xiàn)上的競爭者。
這樣，農村“三級預防保健網(wǎng)”在“網(wǎng)底”和“中樞”的割裂、分散中
倒退了。從而成為農民預防保健滑坡、“看病難、看病貴”的一個(gè)重要因
素。
2002年10月19日，中共中央、國務(wù)院《關(guān)于進(jìn)一步加強農村衛生工
作的決定》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《決定》)為我國未來(lái)十年農村衛生服務(wù)體系建設與
改革明確了方向�！稕Q定》指出，鄉鎮衛生院以提供公共衛生服務(wù)為主，
綜合提供預防、保健和基本醫療等服務(wù)，受縣級衛生行政部門(mén)委托承擔公
共衛生管理職能；鄉鎮衛生院由政府舉辦；其人員、業(yè)務(wù)、經(jīng)費等劃歸縣
級衛生行政部門(mén)按職責管理。至此，以政府為“主導”的鄉鎮衛生院的改
革拉開(kāi)了波瀾壯闊的“大幕”。但是，政府在衛生院改革中如何發(fā)揮主導
作用?政府舉辦衛生院的方式和途徑怎樣?由于相關(guān)基礎理論研究不夠，
導致理論界對“政府如何發(fā)揮主導作用的問(wèn)題”眾說(shuō)紛紜。理論的存疑，
導致改革實(shí)踐的搖擺不定，改革政策的執行出現了“彈性”，特別是有不
少縣級財政對衛生院的投入仍繼續沿用計劃經(jīng)濟時(shí)期的管理體制，導致縣
級衛生行政部門(mén)對鄉鎮衛生院的管理存在三種“尷尬”狀態(tài)：拖而未收、
收而未管、管而不當。當然，衛生院的改革同樣是對社會(huì )資源、經(jīng)濟利
益的重新分配，必然要影響到既有的利益群體；同時(shí)，由于各種錯綜復雜
的背景、瞬息萬(wàn)變的情勢，衛生院改革的效果也是不確定的。在這種情況
下，囿于風(fēng)險、囿于利益損失，許多地區鄉鎮衛生院的改革采取了觀(guān)望、
拖延的態(tài)度，一些地方衛生院的改革被停滯在美好的方案中無(wú)法實(shí)施。因
而，如何推動(dòng)鄉鎮衛生院改革的順利進(jìn)行，呼喚我們從理論上進(jìn)行深入的
探討。正是受這一時(shí)代背景和形勢需要的鼓舞，筆者有幸獲得世界銀行衛
生八項目＼英國贈款項目山西省農村衛生政策應用研究(DFID—OR—SX
—06)項目的資助，對鄉鎮衛生院改革的政策與法律展開(kāi)深入研究。
實(shí)際上，鄉鎮衛生院改革是近幾年來(lái)國內學(xué)界研究的熱門(mén)話(huà)題，但相
關(guān)研究多從社會(huì )、歷史、政治、經(jīng)濟、管理、實(shí)務(wù)操作細節等方面對衛生
院改革進(jìn)行了多角度、方法多元化、地方性、區域性、片段性、微觀(guān)性的
研究和考察。而對之進(jìn)行多維的，從宏觀(guān)、中觀(guān)與微觀(guān)相結合進(jìn)行體制的
綜合研究，并進(jìn)行新體制的制度規則的建設研究則是極少的、初步的，鮮
有系統性、綜述性研究。
本著(zhù)認為，鄉鎮衛生院的改革工作涉及到的利益群體非常廣泛，而且
又集中在農村的特定范圍內，隨著(zhù)市場(chǎng)經(jīng)濟的深化，農村原有集體經(jīng)濟模
式的解體，財政體制的改革，鄉鎮合并政策的實(shí)施，農民的醫療問(wèn)題、預
防保健問(wèn)題等等，諸多重要復雜的社會(huì )問(wèn)題均需要以衛生院的改革作為切
人口予以解決。這種“轉型”時(shí)期的大背景，無(wú)疑增加了鄉鎮衛生院改革
的難度。筆者認為，鄉鎮衛生院的改革，實(shí)質(zhì)上是對鄉鎮衛生院傳統體制
的改革。體制是由政策與法規組成的一個(gè)系統，鄉鎮衛生院無(wú)法自主選
擇。因而，衛生院的改革是個(gè)涉及面非常廣的復雜問(wèn)題，對之進(jìn)行研究，
就必須“跳出衛生看衛生”，從政策與法律等規則體系的宏觀(guān)建設視角出
發(fā)，應用衛生經(jīng)濟學(xué)、衛生管理學(xué)、公共財政學(xué)、法學(xué)等多學(xué)科理論，對
鄉鎮衛生院改革展開(kāi)立體式的綜合研究。
確定了研究思路后，著(zhù)者帶領(lǐng)課題組成員“走向田野與社會(huì )”，對鄉
鎮衛生院結構、管理與運營(yíng)展開(kāi)“解剖麻雀調查”、對比調查；對縣級衛
生行政部門(mén)管理鄉鎮衛生院方式的改革的問(wèn)卷調查、座談?wù){查；對衛生院
改革政策制定參與者的訪(fǎng)談?wù){查等。行程及至山西省、山東省、江西省三’
省十個(gè)縣25個(gè)不同的鄉鎮衛生院、10個(gè)村衛生所，為筆者深入的理論分
析奠定了基礎。
本著(zhù)以我國社會(huì )主義新農村建設為出發(fā)點(diǎn)，在國內外已有的研究基礎
上，對我國鄉鎮衛生院改革的政策與法律進(jìn)行了系統剖析與研究。主要研
究?jì)热菖c研究結果如下：第一章，鄉鎮衛生院改革的政策與衛生院的體制
沿革�？疾炝宋覈l鎮衛生院體制的沿革與政策的演變，明確了現行鄉鎮
衛生院改革的政策規定。第二章，鄉鎮衛生院體制改革中政策與法律的關(guān)
系。對鄉鎮衛生院改革的政策所形成的“軟法”運行現狀進(jìn)行了分析，對
鄉鎮衛生院改革中政策與法律的全方位調整設計了制度框架。第三章，鄉
鎮衛生院改革與政府責任定位。鄉鎮衛生院的功能是認識鄉鎮衛生院改革
的起點(diǎn)問(wèn)題，在對鄉鎮衛生院功能的歷史回顧與現實(shí)對比基礎上，深刻論
述了政府主導鄉鎮衛生院改革的客觀(guān)必然性，進(jìn)而對政府舉辦鄉鎮衛生院
的管理機制做了戰略構想。第四章，法律視野下的衛生院法人機制重構。
我們將鄉鎮衛生院的法律性質(zhì)定位為公益性、非營(yíng)利性的財團法人，以此
為基點(diǎn)，對衛生院作為獨立法人的內、外部治理機構進(jìn)行了法律理論分析
和構建。第五章，鄉鎮衛生院改革的法律適用。對衛生院相關(guān)的基本法律
關(guān)系及其改制中的調整進(jìn)行了分析，簡(jiǎn)述了衛生院資源重組或改制、衛生
院上收縣級衛生行政部門(mén)管理所適用的政策、法規，設計了衛生院改制的
法律適用與操作程序。第六章，對鄉鎮衛生院改革政策再完善的論證。鄉
鎮衛生院屬于“政事合一”單位，我們在對鄉鎮衛生院所提供的預防保
健、基本醫療服務(wù)與受委托進(jìn)行衛生行政管理的三大功能的經(jīng)濟學(xué)分析的
基礎上，結合鄉鎮衛生院“醫防一體”改革的矛盾與癥結分析，從政府購
買(mǎi)預防保健模式的構建和宏觀(guān)調控角度，對現行衛生院改革的政策與法規
提出了完善建議。第七章，鄉鎮衛生院改革與新型農村合作醫療。通過(guò)對
衛生院在傳統合作醫療和新型農村合作醫療制度中的定位進(jìn)行分析，試圖
對試點(diǎn)中的新型農村合作醫療的法律性質(zhì)予以探討和定位；并對農民在新
型農村合作醫療制度中監管參與權、醫患雙方法律關(guān)系性質(zhì)、新型農村合
作醫療管理機構的法律規制等進(jìn)行創(chuàng )新研究。
鄉鎮衛生院的改革，是農村衛生服務(wù)體系改革的重中之重，是建設社
會(huì )主義新農村的基本內容之一。黨和國家對之投入了極大熱情，《中共中
央、國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)社會(huì )主義新農村建設的意見(jiàn)》要求各級政府增加投
人，加強以鄉鎮衛生院為重點(diǎn)的農村衛生基礎設施建設；溫家寶總理在十
屆全國人大四次會(huì )議的政府工作報告中提出，“十一五”期間國家財政投
入200多億元對鄉鎮衛生院為主的農村衛生服務(wù)體系基礎設施進(jìn)行改造。
因而，鄉鎮衛生院已是國家新的農村衛生政策惠及農民的重要載體�？梢�
說(shuō)，當下的鄉鎮衛生院改革事關(guān)農村衛生改革的全局。改革總是多維的，
需社會(huì )學(xué)家、政治學(xué)家、經(jīng)濟學(xué)家、法學(xué)家聯(lián)手解決問(wèn)題。本著(zhù)試圖在鄉
鎮衛生院改革領(lǐng)域，縱橫法學(xué)、公共經(jīng)濟學(xué)、財政學(xué)、衛生經(jīng)濟學(xué)、管理
學(xué)等多學(xué)科視角，綜合評析鄉鎮衛生院改革的政策與法律關(guān)系。當然，著(zhù)
者無(wú)法以匹夫之力完成衛生院改革政策與法律的全部完善與制度的藍圖構
想，只是拋磚引玉，以拙筆引領(lǐng)學(xué)界同仁的經(jīng)典華章，共商之。
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