第七屆全國人民代表大會(huì )第二次會(huì )議于1989年4月1日通過(guò)的《中華人民共和國行政訴訟法》 (以下簡(jiǎn)稱(chēng)《行政訴訟法》)，是我國第一部“民告官”的基本法。就中國社會(huì )政治與法律生活來(lái)說(shuō)，該法的頒行是中國走向法治的標志，是中國法制現代化的新紀元，是中國立法史上的一個(gè)重大創(chuàng )舉。 首先，行政訴訟法的制定必須以"依法行政"觀(guān)念或"行政法治”理論為思想基礎和精神指導，該法確立了行政權應當受監督的法律形式，是我國社會(huì )主義民主的重大發(fā)展。計劃經(jīng)濟體制下的行政關(guān)系是一種簡(jiǎn)單的命令和服從關(guān)系，行政權力得不到法律監督；如果政府機關(guān)及其工作人員的行為得不到監督，公民的權利得不到保障，也就談不上民主了。因而，沒(méi)有監督就沒(méi)有民主。建立行政訴訟制度就是要規范行政行為，監督行政權力，實(shí)現行政法治，推進(jìn)我國依法行政和訴訟法制現代化的進(jìn)程。 其次，行政訴訟法突破了長(cháng)期以來(lái)的極左思維方式，即執政者以“民”自居、官民不分，“小我”與“大我”不分，公私不分，政府權力與公民權利不分，治者(管理者)與被治者(被管理者)不分。這種思維方式的結果便是“有權就有一切”，內無(wú)分權制衡機制，外無(wú)人民對政府的控制。行政訴訟法這部“民告官”的法律在立法上突破了“權力高于一切、決定一切”的傳統人治主義，是中國法制史上的一個(gè)新的里程碑，是舊傳統死亡與新觀(guān)念再生的分水嶺。 再次，行政訴訟法的頒行，有利于改革中國社會(huì )現有權力結構，緩解權力與權利之問(wèn)的緊張沖突，轉變政府職能；有利于增強公民等社會(huì )主體的權利意識，保護公民、法人和其他組織的合法權益。通過(guò)行政訴訟，可以化解行政機關(guān)與行政相對人之間的矛盾，化解人民群眾與某些行政機關(guān)之間的對立情緒，增進(jìn)政府與公民之間的信任；同時(shí)，公民、法人和其他組織可以通過(guò)行政訴訟解決爭議，通過(guò)正當的法律程序獲得司法救濟，保護自身的合法權益。 最后，從行政訴訟法施行15年的實(shí)踐看，行政訴訟事實(shí)上已經(jīng)成為解決行政糾紛的重要方式。行政訴訟這種法律形式以及由這種法律形式所代表的觀(guān)念意義，已經(jīng)根植于中國大多數民眾的思想觀(guān)念之中，并已經(jīng)逐漸開(kāi)始與中國人的行為取向相吻合。我們必須承認這樣一個(gè)現實(shí)：中國公民對他們與政府、與政治權力的關(guān)系從事實(shí)上和從觀(guān)念上都正在發(fā)生著(zhù)靜悄悄的變革。政府從神壇走下，成了民眾心目中的凡夫俗子；政治權力從脫韁的野馬，開(kāi)始轉變成溫良馴獸。雖然這種轉化不是瞬間所能完成的，但是行政訴訟法的頒行則為這種變化提供了一個(gè)契機——架設了一座由此達彼的橋梁。 盡管在行政訴訟立法之初通過(guò)艱苦的宣傳和鼓動(dòng)，我國行政訴訟有過(guò)一年短暫的輝煌，然而現在已經(jīng)出現了一些令人擔憂(yōu)的局面。行政案件受案率低，有些地方甚至出現負增長(cháng)，法院行政庭無(wú)案可辦，出現行政庭和經(jīng)濟庭爭案源的反�，F象。由于各種因素的影響，從全國范圍看，行政訴訟的實(shí)施狀況并小半衡。不僅行政案件的受案率保持低水平狀態(tài)，而且“民告官”的案件少于“官告民，，(行政機關(guān)申請人民法院強制執行)的案件。這一方面說(shuō)明公民不執行行政決定的現象比較嚴重，另一方面也說(shuō)明公民不起訴的情況比較嚴重。一些地方開(kāi)展行政審判工作十分困難，形成了行政案件起訴率居低不上、撤訴率居高不下、判決撤銷(xiāo)率低水平徘徊等問(wèn)題。 之所以會(huì )出現這些問(wèn)題，原因是多方面的。有行政審判隊伍素質(zhì)不高、司法體制存在缺陷、法院缺乏應有的權威等方面的原因，更主要的原因是我國正處于轉軌時(shí)期，舊的體制、舊的機制、舊的傳統、舊的觀(guān)念還在起著(zhù)負面的作用。具體表現為： 一是傳統人治觀(guān)念對現代行政訴訟仍有強大的影響力。中國千百年來(lái)形成的“官貴民賤”、“權大于法”等傳統法律文化觀(guān)念還在很大程度上留存于現代社會(huì )，有的行政機關(guān)對原告采取威脅、恐嚇、打擊報復等手段，干擾、阻礙行政訴訟，有的行政機關(guān)對行政審判不理不睬，甚至用行政職權進(jìn)行對抗，從而嚴重制約著(zhù)我國行政訴訟的發(fā)展。 二是傳統的行政與司法合一的體制對現代行政訴訟造成巨大沖擊。司法在人、財、物方面受制于行政，官官相護等現象在行政訴訟中時(shí)常出現，有的法院在受理原告起訴后，非但沒(méi)有開(kāi)庭審理，反而積極地動(dòng)員原告撤訴；有的法院在受理原告起訴后勉強開(kāi)庭審理，卻在審理過(guò)程中一味地偏袒被告；更有甚者，有的人民法院對原告的起訴干脆不予受理。這些現象削弱了法律的權威，動(dòng)搖了公民對行政機關(guān)依法行政和行政訴訟法治的信仰。 三是法律意識的淡薄和傳統的"無(wú)訟"思想阻礙著(zhù)我國行政訴訟現代化的進(jìn)程。有的原告明知自己的合法權益受到侵害卻不知道去告；有的原告知道“民可告官”，但因缺乏法律知識而不知如何去告，或怕行政機關(guān)日后報復而不敢告，或受“無(wú)訟”思想的影響而不愿告；有的行政機關(guān)擔心有損政府形象和權威不愿當被告，而采取諸如不出具決定書(shū)、指令法院不予受理等不正當措施以避免訴訟。 此外，行政案件具有特殊性，往往是社會(huì )關(guān)系的矛盾焦點(diǎn)，涉及審判權與行政權的關(guān)系，政府與公民的關(guān)系，還可能涉及與民事、刑事之間的交叉關(guān)系。這些關(guān)系往往交織著(zhù)新舊事物之間的沖突與碰撞，矛盾的復雜性給行政訴訟實(shí)踐帶來(lái)阻力和困難。 以上各種原因可以用一句話(huà)來(lái)概括，即行政相對人在行政法制建設和行政訴訟原告在行政訴訟中應有的地位、作用和權利沒(méi)有得到應有的重視和尊重。托克維爾在其《論美國的民主》一書(shū)中曾提及，美國之所以能持久地保護民主，除了以權力制約權力外，公民權利是起了很大作用的。美國著(zhù)名政治學(xué)家羅伯特達爾則認為，民主政治的核心因素不是權力對權力的制約，這些因素中，發(fā)揮關(guān)鍵作用的是社會(huì )團體、企業(yè)和公民個(gè)人。我國著(zhù)名學(xué)者郭道暉教授也曾提出了著(zhù)名的“以權利制約權力”的理論。所有這些說(shuō)明，應該重視行政相對人在行政活動(dòng)中的地位和作用，也應該重視行政訴訟原告在行政訴訟中的地位和作用。 自20世紀90年代以來(lái)，中國社會(huì )處于深刻的變革之中。社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟體制初步建立，中國已經(jīng)成功地加人世界貿易組織，市場(chǎng)在國家宏觀(guān)調控下對資源配置的基礎性作用已大大加強，對外開(kāi)放的格局基本形成，綜合國力大大增強，人民生活水平顯著(zhù)提高；社會(huì )主義民主政治體制改革不斷推進(jìn)，民主制度已經(jīng)成為人民當家作主的重要保障，黨的領(lǐng)導方式和執政方式得到改進(jìn)，人民代表大會(huì )制度得到進(jìn)一步完善，選舉工作更加規范化、制度化，共產(chǎn)黨領(lǐng)導的多黨合作與政治協(xié)商制度得到進(jìn)一步改善，城鄉基層民主律設得到進(jìn)一步加強；在行政法制建設方面，我國傳統的官本位、權力本位的“管理”執法理念正在向社會(huì )本位、權利本位的“服各”執法理念轉變，行政執法主體與行政相對人在權利義務(wù)上的失衡狀態(tài)已有明顯改善，雙向互動(dòng)型的權力——權利關(guān)系正在形成．全社會(huì )的法律意識和法制觀(guān)念有了空前的提高；在行政法治理論方面，平衡論基于行政機關(guān)與行政相對人的力量對比關(guān)系，“將監督行政權、保障公民權以及為相對一方設置更多的權利保障措施放在更為突出的地位”，行政相對人理論也認為“行政相對人是依法行政的最大受益者，同時(shí)也是行政違法的最大受害者，它對實(shí)現依法行政具有積極作用�！鄙鐣�(huì )的變遷為行政訴訟原告制度的更好發(fā)展提供了根本動(dòng)力、政治條件、實(shí)踐基礎及理論前提。 然而平衡論側重于宏觀(guān)層面指導行政法制實(shí)踐，行政相對人理論則著(zhù)眼于行政管理領(lǐng)域，對行政訴訟領(lǐng)域中的原告關(guān)注較少。目前我國關(guān)于行政訴訟原告這一課題的研究之缺陷非常明顯：研究缺乏系統性，多數囿于“行政訴訟原告資格”，而對原告的法律地位及權利保障研究不夠；研究缺乏比較性，中國行政訴訟制度包括原告制度是在吸收了國外有益經(jīng)驗的基礎上結合中國的實(shí)際制定的，在行政訴訟法修改時(shí)，比較研究必不可少；研究缺乏理論性，當前對行政訴訟原告的研究總體上仍處于實(shí)證研究階段，有必要上升到理論高度進(jìn)一步研究。相比而言，一些發(fā)達國家非常強調對行政權的控制和對公民權的保障和救濟，行政訴訟原告制度的理論研究較成熟，其研究的范圍較廣，并且在理論的指導下，實(shí)踐中已積累了豐富的經(jīng)驗。因此，通過(guò)行政訴訟原告之“一斑”，透視國內外行政訴訟之“全豹”，對于我國行政訴訟制度的發(fā)展應具有重大的實(shí)踐意義與理論意義。就實(shí)踐意義而言，可以指導我國的行政訴訟立法和行政審判實(shí)踐；可以使我們正確認識原告在市場(chǎng)經(jīng)濟與民主政治發(fā)展過(guò)程中的主體地位；可以推進(jìn)我國的行政訴訟制度融人世界行政訴訟法制現代化進(jìn)程之中。就理論意義而言，有助于我們從保護公民權的角度認識行政訴訟的本質(zhì)和價(jià)值，揭示行政訴訟的意義；有助于全面地了解行政訴訟的歷史、特點(diǎn)及其發(fā)展規律，確定不同文化背景下行政訴訟原告制度普遍性和特殊性的界限；有助于形成實(shí)施依法治國基本方略的理論基礎；有助于從理論上建構公民權、審判權和行政權的關(guān)系，為行政訴訟法的修改提供可行的指導思想。 本書(shū)作者在較好地把握了國內外相關(guān)研究成果的基礎上，對我國現行行政訴訟法及其相關(guān)司法解釋進(jìn)行了全面深入的研究，對我國的行政審判實(shí)踐也給予了高度關(guān)注，并綜合運用比較分析方法、歷史分析方法、系統分析方法、理論分析與實(shí)證分析相結合的方法，從而撰寫(xiě)了《行政訴訟原告論》一書(shū)。全書(shū)由邏輯上自成體系的三部分組成： 上篇為"原告資格論"。原告資格是行政相對人具備當事人法律地位的前提，它是一個(gè)不斷變革的概念。在全面考察法治發(fā)達國家行政訴訟制度的發(fā)展歷程后，作者總結了原告資格變遷的普遍規律性，揭示了原告資格的真實(shí)意義，在此基礎上提出了我國原告資格發(fā)展應遵循的規則：在屬人因素上，放寬原告資格的限制；在屬事因素上，應逐步擴大行政訴訟的受案范圍；在發(fā)展方式上，應依據基本國情遵循循序漸進(jìn)的原則。 中篇為"法律地位論"。在合理地界定法律地位的內涵后，作者認為行政訴訟原告法律地位的實(shí)質(zhì)是在行政訴訟法律關(guān)系中原告相對于法院及被告的法律身份或法律角色，并運用結構功能主義的方法詳盡地論證了我國行政訴訟法應在程序啟動(dòng)者、事實(shí)證明者和訴訟指揮者等法律角色上保障原告的法律地位。 下篇為"權利保障論"。行政訴訟原告的訴訟權利和義務(wù)是其法律地位實(shí)際內容的外在表現。作者在論證了保障原告合法權利的必要性的基礎上，提出行政訴訟法修改時(shí)應突出保障行政相對人合法權益的立法宗旨，并對行政訴訟基本原則和基本制度與原告權利保障的關(guān)系進(jìn)行了充分的論證。作者認為，當代行政訴訟的價(jià)值取向是保障行政相對人的合法權益，監督行政機關(guān)依法行政，因此，行政訴訟法的修改必須以此為基礎，放寬行政相對人的原告資格，保障原告的訴訟主體地位，完善原告合法權利的程序保障機制。 在理論上有所突破是這部著(zhù)作的一大特點(diǎn)，如從屬人因素和屬事因素兩方面界定原告資格的觀(guān)點(diǎn)，從結構功能主義視角論證原告程序啟動(dòng)者、事實(shí)證明者和程序指揮者地位的方法，從“以人為本，，的高度闡述原告程序知情權的理念，從“工具型”司法觀(guān)向“目的型”司法觀(guān)轉型的命題等，都是迄今為止理論界比較新穎的論點(diǎn)。這些論點(diǎn)及對其的論證方法顯示了作者深厚的理論底蘊、務(wù)實(shí)的學(xué)術(shù)風(fēng)格和不懈的探索精神。 本書(shū)是高新華6年多潛心研究而成的一部力作，它填補了我國行政訴訟制度研究中的一個(gè)空白，對于完善我國《行政訴訟法》，指導我國行政訴訟的審判實(shí)踐，推進(jìn)我國依法法治、依法行政的進(jìn)程都有重大的參考意義。作為高新華碩士和博士研究生期間的老師，我為他在學(xué)術(shù)上取得的這一重大成果深感欣慰。同時(shí)，我國仍處于轉型時(shí)期，在建設社會(huì )主義法治國家的進(jìn)程中，在深化司法改革的進(jìn)程中，在推進(jìn)司法現代化的進(jìn)程中，更多的理論性問(wèn)題和現實(shí)性問(wèn)題必將層出不窮，在此也希望高新華能再接再厲，多出成果，出好成果，爭取在學(xué)術(shù)有更大的建樹(shù)! 夏錦文2006年4月
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